自然资源部：资源环境承载力超载城市，要划定永久性开发边界

为推进“多规合一”的有效落实，指导和规范地方开展市级国土空间总体规划编制工作，由自然资源部研究制定的《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》(以下简称《指南》)于近日印发。9月24日，自然资源部召开新闻发布会，针对《指南》有关情况进行深入解读。

在过去三十多年快速工业化、城镇化过程中，我国很多城市都经历了土地粗放利用、空间无序扩张的过程，本次发布的《指南》能否有利于解决这一问题?对此，自然资源部国土空间规划局二级巡视员李枫表示，《指南》明确，要在可以开发建设的范围内划定城镇开发边界，作为开发建设不可逾越的红线，倒逼城市内涵式发展，从规划上防止城市“摊大饼”式的无序蔓延，对资源环境承载能力已经超载的城市，还要划定永久性的开发边界。

从规划上防止城市“摊大饼”式无序蔓延

李枫说，改革开放以来工业化、城镇化的快速推进，助推我国从传统农业国家向现代化工业国家的转型，但同时也付出了沉重的资源环境的代价。《指南》起草过程中，在尊重自然地理格局、加强国土空间规划“一张图”建设的基础上，把节约集约作为了此次市级总规编制的指导思想和基本原则。

《指南》要求，市级总规的编制首先要明确需要保护的空间，划定生态保护红线、永久基本农田，以及历史文化、能源矿产和生态绿地、河湖水网等需要保护的区域。在可以开发建设的范围内，还要划定城镇开发边界，作为开发建设不可逾越的红线，倒逼城市内涵式发展，从规划上防止城市“摊大饼”式的无序蔓延。对资源环境承载能力已经超载的城市，还要划定永久性的开发边界。

严控新增和盘活存量是相辅相成的两个方面。在城镇开发边界内，《指南》提出，要明确更新的重点地区，针对老旧城区的具体问题，完善功能、优化结构，补齐公共服务和基础设施短板，增加公共空间。同时，在城镇开发边界外，要结合生态修复，开展山、水、田、路、林、村的全域国土综合整治试点，盘整低效的存量集体建设用地。

“下一步，我们还将配合相关司局共同研究制定推动调整型、重构型城市更新规划的有关政策文件，用好增存挂钩等自然资源管理的政策工具，积极探索存量规划的实施手段和路径。”李枫说。

提高城市空间资源匹配度以接受更多新市民

当然，我国的城镇化过程还未结束，未来还将有上亿的农村人口进入城市。“接受这些新市民，不光是靠用地规模的扩大，更重要的还要靠提高各类空间资源的匹配度，来提高城市容纳能力。”李枫说。

对此，《指南》提出，要优化建设用地的结构和布局，提高土地利用效率;要制定水资源、能源的供需平衡方案，对水资源匮乏的城市要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，控制能源消耗总量，建设节水型城市和低碳城市;要完善城市综合交通，促进各类基础设施一体化、网络化、智能化复合布局，建设立体开发的综合交通枢纽，服务于新产业、新业态发展;优化居住、就业、基础设施等空间资源配置，鼓励功能复合和土地混合使用，提高城市的韧性，提高城市综合承载能力。