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▲民间力量越来越成为立法中不可或缺的力量
6月5日，郑州市人大与一家律师事务所签订了委托起草《郑州市物业管理条例（代拟稿）》的协议。
通过“招标”的方式使社会力量成为地方法规的起草者，这在我省立法史上还是第一次。
有人对此作出如下评论：“立法走向民间的创新。”、“从公权力的源头看到了民主。”
●民间力量
受托起草
“物业管理条例”
6月6日下午，河南文丰律师事务所的10名律师正在开会。
这10个人的身份较为特殊，他们是受郑州市人大委托起草《郑州市物业管理条例（代拟稿）》的成员。会议的主题是制定计划，以便在短短的4个月的时间里高质量地完成起草工作。
“做不好，今后我们在律师界就没法混了。”一位律师的话引起了大家的共鸣。律师事务所执行主任王登巍的心情也有点沉重。
其实，在前一天的《委托协议书》签字仪式上，他已体会到这种压力，“听说我们律师所被委托后心情非常激动，压力一下子来了”。
仪式上，郑州市人大法制委员会副主任委员、常委会法制室主任司久贵的话犹在耳边回响：“你们一定要成功，你们必须成功！”
作为签字的另一方，司久贵的心情也不轻松。委托民间力量——私人律师事务所独立起草《郑州市物业管理条例（代拟稿）》，这是市人大常委会在民主立法方面的新尝试和探索，成败难料。签字仪式十分低调，协议中甚至约定了没有经过双方同意，任何一方不能对外公布有关信息的条款。
对市人大支付给河南文丰律师事务所多少课题费，司久贵三缄其口，王登巍也秘而不宣。
使司久贵略感欣慰的是来自民间的反响。
市人大常委会办公厅的委托起草公告发布后，有学者打电话称这是“立法走向民间的创新”、“公共立法中的第三方身影”。市民普遍认为“选得好”。
“让我们从法律的起点看到了民意、从公权力的源头看到了民主。”在签字仪式上，王登巍激动地说。
●剔除立法背后的
部门利益
“开门”立法绝非偶然，它的背后是物业管理的严峻现实和民众呼吁立法的强烈冲动。
2004年12月，河南信林律师事务所与部分人大代表联合起草了尽快出台《郑州市物业管理条例》的立法议案。
起草人陈卓律师说，近年来物业管理公司与业主之间频繁发生矛盾，2004年郑州市还发生物业管理公司集体“罢工”风波，物业管理相关制度已明显暴露出不足和缺陷。
市政协第十一届委员会第二次会议也收到了两份要求尽快出台《郑州市物业管理条例》的提案。前一段时间，郑州市市委书记王文超在一份文件上批示：“物业管理亟待法制化。请人大、政府及房管局尽快立法，依法管理。”
无疑，物业管理日益成为社会的焦点和难点。一位省人大代表说，长期以来由相关职能部门承担法规起草任务，这种起草形式难免会带有部门利益，影响立法质量。今年4月11日，市人大常委会主任会议研究决定，委托社会力量起草《郑州市物业管理条例（代拟稿）》。
司久贵说，这样做的目的是“逐步拓宽我市地方性法规起草渠道，促进地方立法的民主化，不断提高立法质量”。
主任会议决定后，他们到外地进行了考察学习。
重庆是先行者。2002年11月1日正式实施的《重庆市物业管理条例》开律师起草地方法规之先河。但是，这是一次尴尬的尝试，人大最后通过的法规与律师所拟的草案相比已是“面目全非”，草案被“推倒重来”，又回到了“部门立法”的老路上。
青岛市人大采取开门立法的形式，委托律师事务所起草了《青岛市物业管理条例（修订草案）》。今年1月1日起施行。
司久贵说，郑州与外地做法不同，不是主动找哪家单位或哪些教授，而是通过“公开招标”。
●人大面向社会
“公开招标”
5月10日，王登巍看到了郑州市人大常委会办公厅关于委托起草《郑州市物业管理条例（代拟稿）》的公告。
“凡住所地或办公地在郑州市区的高校法律院系、法学研究机构、律师事务所及其他单位，符合有关条件的，均可以单位名义申请起草《郑州市物业管理条例（代拟稿）》。”看过公告后，王登巍动心了。
这是类似招标的公开征集，如果参与起草，那将是一件历史性的大事，有很高的社会价值。律师作为法律共同体的一员，本身也标志着社会民主和法治的广度和深度。5月25日，王登巍递交了申请材料。同时递交材料的还有4家律师事务所和两家社会团体。最终，承担此项“历史使命”的是文丰律师事务所。
按照协议要求，10月10日，律师事务所拿出起草的法规代拟稿，由人大组织专家进行鉴定。那么，在约定的时间内完不成起草的任务怎么办？
“我们不会撒手不管，会定期去听汇报，进行指导。市律协也成立相应的协调机构，以使最终提交法规代拟稿体现本市律师界的集体智慧。”司久贵说。
●这件事的价值
无法用金钱来衡量
如何起草，郑州市人大没有给出条条框框。市人大常委会副主任刘春年要求，提交的代拟稿应不与上位法抵触，符合郑州实际，可操作性强。
王登巍认为，立法是权力和利益之间的博弈和妥协。从法理上讲，立法是权利和义务的第一次分配，如果不合理，会损害公共价值。部门起草法规会不可避免地把自身利益最大化。而社会立法至少抛弃了部门利益。
负责起草的10名律师全是所里的精英，他们要牺牲4个月的时间，业务收入肯定会降低。
据王登巍了解，重庆市人大为起草《重庆市物业管理条例》而支付给律师事务所的经费是8000元，而实际开支有10万多元。起草《青岛市物业管理条例（修订草案）》律师团的委托费用为3万多元，实际支出将近20万元。
按照协议约定，郑州市人大将按工作进展情况，分期支付他们1.5万元课题经费。王登巍不知道4个月后他们的实际支出是多少，也许10个律师在这段时间里可以获利数十万元，但他认为这些钱根本无法与在河南地方立法中起草一部法规的举动相比，因为它是为郑州几百万老百姓创立一个制度。这是用金钱无法衡量的。
“这件事的价值可以让你放弃任何利益。”他说。
●律师事务所一小步
司法进步一大步
由重庆到青岛再到郑州，委托第三方立法正越来越多地被更多地方践行。
北京大学立法学研究中心主任周旺生教授在接受记者采访时认为，政府立法最大的弊端是不够中立，会强化和保护部门利益，有意或无意地阻碍司法进步。目前的状况是，立法人员的职业化和专业化还没有得到充分重视，迄今中国立法实践未能把立法视为科学，而主要是当做完成领导或上级布置的工作来看待。
也有专家指出，引入第三方起草法案，只是这个过程的开始，理想的模式应当是在整个立法过程中给不同的利益群体提供一个合理博弈的平台，通过长时间的博弈，最终达成妥协，形成法案，而不仅仅是交给一个律师事务所来完成。
■相关评论
开门立法
回归民间
记得有位司法界的人士曾这样说过，中国的老百姓都不关心立法。其实，我觉得正确的表述应该是：中国的立法不让老百姓关心。套用一句曾经流行的句式：你可以不关心法律，但是法律一定会关心你。所以，立法的事老百姓怎么会真的一点都不关心呢？
一般说来，在立法当中，起作用的有三种力量：法学家、政治家、社会力量（民间力量）。实际上最强势的是政治家，最弱势的是民间力量。知名教授王卫国这样形容：过去立法是政治家说了算，法学家说了不算；现在是法学家说了，政治家点头了就算。
郑州此次委托起草法律 的创举，把法学家推向前台无疑是一个进步。这对于改变“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”的弊病，大有裨益。在民间力量难以作为一支独立力量发出声音的现状下，法学家群体登上地方立法的历史舞台，就更加值得期待。
当然，任何立法都是多种利益的分配和再分配，都是不同群体的博弈与妥协。在此过程中，每一种声音都应该被倾听，每一种主张都应该有机会表达。夏季风 |
