“滑县模式”虽有争议，但支持的声音远远强于反对的声音

　　【核心提示】
　　2005年10月12日上午，河南安阳市万古镇镇长郑新科，怀揣着自己的身份证，以一个普通被告的身份，走进滑县人民法院。这是继9月1日滑县人民政府颁发《关于贯彻执行行政首长出庭应诉制度暂行意见》（简称《意见》）后行政一把手出庭应诉的第一起官司。
　　“县法院提出‘司法建议’，县政府下发一把手必须出庭的《意见》，这在我省尚无先例。”河南财经学院教授、法学博士徐强胜说，它打破了一直以来行政官司中“民”告“官”而不见“官”出庭的不平等局面，有利于推动依法行政，但另一方面，它“争议颇多”。
　　那么，《意见》实施3个月来的实际情况如何？《意见》带来的争议又是什么呢？12月6日，今报记者赴滑县进行调查。

　　○镇长坦言
　　当镇长后我出庭了五六次，我从来不怕在法庭上跟老百姓当面对质，行政机关一把手出庭打官司能学到很多东西
　　“我认为县政府的《意见》挺好。”40岁的郑新科性格直爽，10月12日已不是他镇长生涯中第一次走上被告席，“自2002年4月当镇长以后，我出庭了五六次。”
　　事发今年上半年，滑县万古镇农民武某与邻居发生宅基地纠纷，双方闹到镇政府，结果镇政府把宅基地“判”给了武某的邻居。武某不服，就把镇政府告上法庭。
　　开庭当天，依照法律程序，郑新科带着身份证来了。作为基层政府的“一把手”，他与一个普通老百姓对簿公堂。最后，法院作出维持镇政府决定的判决。
　　“说实话，我从来不怕在法庭上跟老百姓当面对质，只要政府做的对，那就没啥。”郑新科诚恳地告诉记者，行政机关一把手出庭打官司能学到很多东西，“在条件允许的情况下，我会尽量多参加的。”
　　
　　○法院初衷
　　一把手出庭率只占3%，一把手从来不出庭，他不知道（错在哪里）也就无法改进
　　
　　吕万众是滑县人民法院行政庭法官，也是起草“司法建议”的积极参与者。
　　数字显示，自1988年滑县法院成立行政庭以来，行政机关被起诉一把手出庭的很少，16年来一共受理各类行政官司835件，而一把手出庭应诉的仅有25件，占3%，“而且出庭的最高级别领导是乡长或镇长”。这是今年7月吕万众经过一个月调查的统计结果。
　　7月初，滑县法院正式将一份“司法建议”提交给县人民政府，建议该县县委、县人大、县政府联合下文出台“行政首长出庭制度”。
　　为什么非要行政机关一把手出庭？滑县法院有关人员答复：一是给那些可能一辈子都没打过官司的领导“普法”，二是让领导亲自打官司来促使行政机关改进执法行为，依法行政。
　　“这有一个典型例子，滑县某行政机关在一段时间内连连败诉，都因为同一类案子，而输官司的理由也一样——法律适用不当和程序违法。但一把手从来不出庭，他不知道也就无法改进。”滑县人民法院办公室主任程勇杰说。
　　○《意见》出台
　　一把手是本单位出庭应诉的第一责任人，本单位年度第一起行政官司和特别重大的行政官司，一把手必须出庭
　　8月16日，一份建立在滑县法院草拟的“调查报告”和“司法建议”基础上的“红头文件”由滑县人民政府正式出台。《意见》指出，各乡镇人民政府、县直各行政执法机关要把积极出庭应诉，自觉接受司法监督纳入一把手工作日程；凡行政诉讼案件，该机关一把手是本单位行政出庭应诉的第一责任人；对每年度本单位第一起行政官司和特别重大的行政官司，一把手必须亲自出庭；无正当理由拒绝出庭应诉，影响法院庭审工作开展的，由监察部门监督处理。
　　曾于11月4日代替局长出庭的滑县国土资源局副局长祁同民私下跟吕万众说，出庭其实能学到不少法律知识，“我下次还愿意出庭”。
　　另一个明显的进步是，《意见》第17条写明，接到开庭传票后，一把手应当提前调整时间，保证届时出庭应诉，如果委托代理人，必须与代理人一并出庭。确因特殊理由不能按时出庭的，“提前申请并经法院许可后”，可委托主管该业务的副职出庭。
　　“《意见》要求一把手不能出庭必须请假。”滑县人民政府法制办主任韩太省说。
　　但现实是，从9月1日《意见》实施到目前为止，该县法院一共受理了十几起行政官司，有9起已经开过庭，除了郑新科出庭的那起外，其他5起为行政机关副职出庭，另3起由代理律师和工作人员出庭。
　　对于一把手出庭率低是否会使《意见》流于形式的疑问，韩太省明确表示不会，“最起码能来个副职，比以前进步多了”。不过，韩也承认，有些一把手碍于面子不愿出庭。
　　○法理争议
　　以强制性的规定要求行政首长必须出庭，有违法律规定？这只是行政机关内部推行依法行政的一种管理手段？
　　其实，在外省，有关行政一把手必须出庭应诉的“硬性规定”相当多。而由此引发法学界一个最大的争议就是——这类强制性规定是否缺乏法律依据。
　　全国律协行政法专业委员会委员、河南国基律师事务所律师张国法认为，滑县人民政府以红头文件形式命令一把手必须出庭应诉不合适。根据行政诉讼法第29条规定，行政诉讼当事人可以委托一至两人代为诉讼。《意见》以强制性的规定要求行政首长必须出庭，有违法律规定。
　　而滑县人民政府法制办主任韩太省明确告诉记者，《意见》与行政诉讼等相关法律并不冲突，这只是“行政机关内部的一种管理手段”，通过内部行政手段来推动执法机关“依法行政”很有必要。

【民意】“民告官不见官”是事实，一把手出庭应诉有必要

　　虽然争议很大，但对于政府下文明令一把手必须出庭应诉的做法，支持者远远多于反对者。
　　昨天下午，记者电话采访了我国行政法学界的权威专家、中国政法大学法学院院长马怀德教授。马教授认为，这事儿“挺好的”，“我很早就听说过，非常赞成”，它有利于行政机关一把手重视执法过程中出现的问题并着力改善，体现了官民平等。
　　据郑州市二七区人民法院行政庭庭长张力告诉记者，二七区法院每年受理的行政官司有100多起，但3年多来，“没有一个行政一把手亲自出庭”。同样，在郑州市其他各区基层大院，记者尚未听说有行政机关一把手亲自出庭应诉的消息，可见，“民告官不见官”的传闻非虚。
　　就连持不赞成意见的张国法律师也承认，强令行政机关“一把手出庭应诉”确实有很大的积极意义。

【展望】明年新法将修改，“滑县模式”有望推广

　　最新消息是，我国行政诉讼法正在紧张的修改之中，明年将提交全国人大进行审议。而“行政一把手必须出庭”这条，也有可能增加进去，让零散的地方内部规定上升为法律。
　　昨天，马怀德教授也向记者透露，在新的行政诉讼法建议稿中，应业界呼声，专门加入了这一条，我们提倡行政机关的法定代表人（即一把手）积极出庭应诉。
　　看来，行政诉讼法修改之时，“滑县模式”有望推广。
         线索提供 徐晓芳